Onafhankelijk van de uitkomst stond al vast dat het referendum op voorhand gevolgen heeft. Na lang onderhandelen was op 19 februari 2016 ter vermijding van het uittreden van het Verenigd Koninkrijk een akkoord[2] bereikt. In dit akkoord stond een aantal maatregelen die zouden worden genomen als het Verenigd Koninkrijk in de Europese Unie zou blijven. Ten aanzien van de sociale zekerheid staat in het akkoord letterlijk het volgende: ‘Verschillen in beloning tussen de lidstaten maken sommige werkaanbiedingen attractiever dan andere, hetgeen bewegingen van werkenden met zich meebrengt die een direct gevolg zijn van de vrijheid van de markt. De socialezekerheidsstelsels van de lidstaten, die door het Unierecht worden gecoördineerd maar niet geharmoniseerd, zijn evenwel op onderscheiden manier gestructureerd, hetgeen op zich werknemers kan aantrekken naar bepaalde lidstaten. Het is gewettigd dat met deze situatie rekening wordt gehouden en dat zowel op het niveau van de Unie als op nationaal niveau, zonder ongerechtvaardigde directe of indirecte
discriminatie in het leven te roepen, in maatregelen wordt voorzien om het ontstaan van werknemersstromen op een zodanige schaal tegen te gaan dat zowel de lidstaten van herkomst als de lidstaten van bestemming daarvan negatieve gevolgen ondervinden.’

Een van de voorgestelde maatregelen was de zogenoemde ‘indexering’ van de kinderbijslag. Onder ‘indexering’ kan kort gezegd worden verstaan dat de naar een andere lidstaat dan de lidstaat waar de werknemer verblijft geëxporteerde kinderbijslaguitkeringen worden gekoppeld aan de omstandigheden in de verblijfstaat van het kind. Dit betekent dat de verordening met betrekking tot de coördinatie van sociale zekerheid, Verordening 883/2004, zou moeten moet worden gewijzigd. Volgens het genoemde akkoord kunnen met ingang van 1 januari 2020 alle lidstaten de indexering uitbreiden naar bestaande uitkeringen voor kinderen die reeds door de EU-werknemers zijn geëxporteerd. De Europese Commissie spreekt hierbij uit dat zij niet de intentie heeft deze indexering uit te breiden naar andere soorten exporteerbare uitkeringen, zoals pensioen. Het is te hopen dat aan deze belofte wordt vastgehouden en dat niet de deur wordt opengezet voor indexering van andere uitkeringen. Volgens de tekst van het akkoord zou het akkoord van kracht worden als het Verenigd Koninkrijk zou besluiten om in de Europese Unie te blijven. Het akkoord lijkt van de baan, maar geldt dat ook voor de voorgestelde maatregelen? In het akkoord wordt immers gesproken van ‘alle lidstaten’ en duidelijk is dat de Europese Unie moet gaan werken aan het binnenboord houden van de lidstaten. Wellicht dat de roep van indexering e.d. toch blijft bestaan.

Een ander punt uit het akkoord waarvoor ik de aandacht wil vragen is dat in het geval de druk van de burgers van andere EU-lidstaten op het sociaalzekerheidstelsel van een lidstaat zodanig groot is, die lidstaat dan maatregelen mag nemen.[3] Een van de maatregelen houdt in dat die buitenlandse burgers slechts een gedeeltelijk recht op sociale uitkeringen/voorzieningen hebben gedurende de eerste vier jaren nadat die burgers in die lidstaat zijn gaan werken. De maatregel mag voor zeven jaren gelden en mag niet worden verlengd. Hiervoor is noodzakelijk dat Verordening 492/2011 zou moeten worden gewijzigd. De toegang tot niet op premie- of bijdragebetaling berustende arbeidsgebonden voordelen wordt voor de genoemde periode zo nodig beperkt. De beperking tot niet op premie- of bijdragebetaling berustende voordelen lijkt me niet onbelangrijk.

De centrale vraag van dit alles is of in het licht van de tot nu geldende regelgeving het wenselijk zou zijn bovenstaande maatregelen in te voeren. Het vrij verkeer van werknemers en personen is belangrijk en leidend geweest in de constante stroom van jurisprudentie betreffende de sociale zekerheid. De huidige Verordening 883/2004 is gestoeld op een van de oudste verordeningen die het Europees recht kent, nl. Verordening 3/58. De sociale zekerheid van de werknemers, die in de Europese Unie werken, was een van de eerste elementen die in het prille ‘Europa’ moest worden beschermd. Het beginsel van ‘lex loci laboris’ is het uitgangspunt. Buitenlandse werknemers die in een lidstaat werken moeten dezelfde rechten en plichten kennen als de werknemers die wonen en werken in die lidstaat. Het gelijkheidsbeginsel is in artikel 4 Verordening 883/2004 neergelegd. Personen op wie de bepalingen van de verordening van toepassing zijn, hebben onder dezelfde voorwaarden dezelfde rechten en plichten voortvloeiende uit de wetgeving van de lidstaat als de onderdanen van die lidstaat. Het lex loci laborisbeginsel voorkomt ‘social dumping’; werknemers uit zogenoemde ‘goedkope’ lidstaten zouden concurrentieverstorend kunnen werken in de werkstaat. Immers hun sociale lasten zijn lager. Tot nu toe zijn ook de exportbeperkingen van sociale zekerheidsuitkeringen strikt uitgelegd.[4]

Verordening 883/2004 kent ingevolge art. 11 een exclusieve werking. Dat wil zeggen dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is. De wetgeving van de andere lidstaat moet dan terugtreden. Vaak wordt als complementaire factor van deze exclusieve werking de verordening een zogenoemde sterke werking toegeschreven. Deze werking houdt in dat in het geval een wetgeving van een staat is aangewezen als toepasselijke wetgeving, deze wetgeving geen onderscheid mag maken naar ingezetenschap of nationaliteit. Immers, indien dat wel mogelijk zou zijn, zou de exclusieve werking geen enkel effect hebben. De toepasselijke wetgeving mag wel andere voorwaarden bevatten, bijvoorbeeld, een persoon moet ten minste een bepaalde tijd onderworpen zijn aan de wetgeving. Deze bepaling is niet discriminerend omdat die voor een ieder, dus voor in en buiten de lidstaat wonenden geldt. Dat lijkt niet het geval bij bovengenoemde maatregelen. De vraag rijst of in het geval dat aan de voorwaarden van het akkoord zou worden voldaan, in hoeverre dan niet de deur wordt opengezet voor andere lidstaten om eveneens beperkende eisen te gaan stellen. Wat zijn de gevolgen van het Brexit ten aanzien van het akkoord? Zoals eerder opgemerkt, is het de vraag of de aangekondigde maatregelen alsnog ingevoerd mede ook gezien de verwachte roep van andere EU-lidstaten om een referendum te willen houden. Afgewacht moet worden in welke mate de genoemde maatregelen uiteindelijk toch zullen worden ingevoerd.